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    【領導參考】美國對華技術出口管制的實體清單分析及其啟示

    發布時間:2020-08-28  瀏覽次數:10

    前言2020522日,美國商務部宣布將包括哈爾濱工程大學在內的33家中國高校、企業和機構列入實體清單。截止到827,美國實體清單中的中企數目大約有400。

     

    2018年起,中美貿易戰火蔓延至高科技領域。中興公司遭遇技術禁運、華為5G技術推廣受阻暴露出我國高技術產業正面臨卡脖子的戰略風險。長期以來,美國政府指定商務部工業與安全局(BureauofInIndustryandSecurity,BIS)建立各類商品和技術出口管制工具防止核心關鍵技術對華出口;同時借助《瓦森納協定》打造歐美利益共同體,限制歐洲高技術對華轉移。面對國外步步緊逼的科技遏制態勢,我們要如何跳出美方對華技術出口管制的包圍圈呢?這不僅是一個關系我國進出口貿易、產業安全的實踐問題,還是產業競爭情報與國家創新系統研究跨界融合的重要課題。

    知己知彼百戰百勝。通過監測核心信源了解美國對華技術出口管制的最新動態是破解美方技術封鎖布局的基礎和前提。實體清單(EntityList)是美國商務部對外進行技術出口管制的最高級別制裁清單?,F有研究嘗試對美國技術出口管制傳統工具的組織結構特征進行定性分析、新近研究對實體清單截止2017年的文本內容進行解讀和統計分析。然而,2018年起,美國對華技術出口管制態勢陡然趨嚴,實體清單的更新頻率、管制規模、遏制重點等均已發生明顯變化。這也使得早前的研究難以繼續為決策者提供富有時效性的對策建議。因而,本文采集實體清單的新近信息,剖析中方受限機構類型、美國對華技術出口管制領域、形式和原因;以期洞察美國對華技術管制的新特點并為中方應對美國技術出口管制提供針對性建議。

    1美國對華技術出口管制研究梳理

    1.1美國對華技術出口管制工具剖析

    自新中國成立以來,美國對華技術出口管制經歷了三個標志性事件。一是1949年,美國主導,英、法、德、日等17國在巴黎成立巴黎統籌委員會(下文簡稱:巴統),旨在控制武器裝備、戰略物資及高技術出口至社會主義國家陣營;并于1952年設立專門中國委員會,禁運等級高于蘇聯和東歐各國。二是中美簽署三個“聯合公報”后,美國主導巴統下調對華貿易管制等級;1983年,里根政府還將中國列入“友好的非盟國”。三是蘇聯解體后,美、日、英、法、德、俄等40國于1995年簽署了取代巴統的《瓦森納協定》,對包括中國在內的第三方實行常規武器和兩用品及技術出口控制。進入21世紀以來,中美貿易順差進一步拉大,中國取代日本成為世界第二大經濟體,為美方的“中國威脅論”提供了假設前提。

    目前,美國出口管制產品和技術主要兩類:一是軍事類,即專用于軍事目的的設備、物資和技術;二是軍民兩用類,包括核、電子設備、互聯網等在內的敏感物件和技術。BIS負責制定《出口管理條例》(ExportAdministrationRegulations,EAR)對軍民兩用品進出口貿易進行法律規制。EAR延伸出兩個管制細則、三個制裁清單來對兩用品出口進行全方位管制,具體信息如表1所示。

    1.2美國對華技術出口管制的情報學研究

    美國對華技術出口管制是國際貿易研究的核心主題,受到法學、國際關系、科技公共政策、技術創新與管理等多領域的共同關注。許曄等從科技戰略的角度系統研究橫向對比了《美國出口管理條例》、《美國出口管制商品清單》和《瓦森納協定》等條款,重點研究了美國對華高技術出口限制領域及其對中美貿易和科技合作的影響,提出可以圍繞受限領域規劃我國科技計劃重點任務。情報學對中美技術出口限制的研究介入較晚,多圍繞特定技術領域開展專題研究。如祝捷頻等以數控系統為例,通過《瓦森納協定》和《美國出口管制條例》確定美國對華出口管制的技術重點,系統對比了中美兩國發明專利規模、專利家族規模、專利保護范圍、專利強度等指標。陸天馳等以人工智能技術為例,依據ECCN體系確定具體管制領域,利用關鍵詞統計和共現網絡的社區發現算法進一步明確管制重點及核心主題。陳峰團隊的系列研究從產業競爭情報的角度明確了開展國外對華技術出口限制問題研究的戰略意義,分析了截止2017年美國對外出口管制的國家和地區、我國受限單位、原因及涉及領域;分析半導體產業技術出口管制競爭情報的用戶需求,規劃該產業競爭情報服務產品與供給模式;總結中國對外實施技術出口管制的用戶需求并預見性地提出相關競爭情報研究問題。

    2美國對華技術出口管制實體清單分析

    面向技術創新的競爭情報研究不僅關注技術競爭主體及其競爭結構的變化,還重視技術自身特征及其演化趨勢的發展。面對國外對華技術出口限制的新態勢,科技情報機構應圍繞產業動態和用戶需求提供具有產業共性的競爭情報產品。實體清單是美國管控技術出口的核心工具,代表著最嚴格的制裁級別。以“中興事件”為標志,美國對華技術出口管制政策已全面趨嚴。下文以20191130日下載的實體清單為數據源,綜合CCL公報信息及ECCN體系進行統計分析,逐步識別中方受限主體、挖掘受限技術領域、分析技術受限形式、剖析技術受限原因,以期形成關于美國對華技術出口管制的競爭主體、競爭技術的最新產業情報,進而為規劃產業技術競爭戰略提供參考建議。

    2.1被列入實體清單的中方機構類型分析

    2018年起,實體清單的顯著性變化表現為受限競爭主體的激增。2019年,BIS新增31個國家至實體清單;截止20191130日,被列入實體名單的國家共77個。受限的俄羅斯機構同比增長15%316家,位居榜首;中國機構(含個人)同比增長133%207家,位于第二;位列第三的阿聯酋有131家機構受限。需要特別注意的是,中國香港被單列出來,機構受限達93家,同比增長39%。

    排除個人及新疆地區公安局后,被列入BIS實體清單的中國機構共189家,包括企業143家、獨立研究機構41家、高校5家。(1)受限企業占比超七成,如電子科技集團及其研究院、中廣核、商湯科技,臺州中浮等;其中,最為突出的一是中國航天科工集團,二是華為集團。中國航天科工集團是我國航空航天領域軍用及軍民兩用技術研發、產品制造的領軍者,自主研制的北斗衛星導航系統奠定了中國在GPS領域的國際領先地位。旗下4個研究院1999年已被納入實體名單;2001年,與其密切相關的北京航空航天大學被列入實體名單;20188月,航天科技集團旗下25家機構被列入實體名單。20195月和8月,BIS分兩次將華為位于全球的100余家附屬機構列入實體清單,致使華為在美的進出口貿易受阻;作為合作伙伴的高通、博通、英特爾、美光等美國公司產品銷量和營業收入下滑,股票下跌。由于華為附屬機構遍布全球,此舉也使得2019年被納入實體清單的國家激增。(2)受限的獨立研究機構包括國家研究所11家、企業科研機構27家、超級計算中心3家,如中國工程物理研究院、中國空氣動力研究與發展中心、中國科學院西北研究所、北京航空制造技術研究院、蘇州熱工研究院、國家智能語音高新技術產業化基地;其中,位于長沙、廣州、天津的三家超級計算中心使用了兩款英特爾的芯片處理器,被美方以“或對美國國家安全不利”的理由列入實體清單。(3)受限高校中的西北工業大學和北京航空航天大學因承擔航天航空軍工項目,被美方以“導彈終極用途”的理由列入實體清單;國防科技大學因牽頭研制銀河系列和天河系列,2019年被美方以“危害美國國家利益或外交利益”為由列入實體清單;四川大學因協助中國工程物理研究院從美方購置儀器、電子科技大學因承擔多項涉軍項目,均于2012年被納入實體清單。

    2.2實體清單對華技術出口管制領域分析

    技術領域是技術競爭情報的核心分析對象。通過網絡采集2016-2019年間中國大陸受限企業的簡介,對其產品業務歸屬領域進行了初步歸類。進一步對照CCL規定的0-9類體系,分析美國對華進行技術出口管制的領域,結果如表2所示。

    由表2可知,觀察窗口內受限最多的技術領域為第3類電子、第4類計算機、第5類通信及信息安全、第1類材料、化學、微生物及毒素,占比超過被限制企業總數的90%??v向對比發現,2018年前列入實體清單的中方機構以航空航天業為主;2018年后,美方技術限制領域轉向高科技行業。整體來看,多家企業的產品或服務具有跨技術領域特征。

    2017年實體清單未增加中方機構,故進一步對比2016、2018、2019年第1類材料、化學、微生物及毒素、第3類電子、第4類計算機、第5類通信及信息安全這四類重點受限領域的變化,如圖1所示。

    由圖1可見,2019年,美方對中方的技術出口管制急劇收攏,電子信息大類受限尤為嚴重;其中,深度學習,語音識別,AI算法等新興領域新增受限企業28家,超新增實體數量的1/4。如201910月,BIS將科大訊飛、??低?、商湯、大華、曠視等8家企業一起加入實體清單,中斷對其供應高質量芯片。

    2.3實體清單對華技術出口管制形式分析

    技術出口管制形式是美方對技術出口管制的具體形態,反映出受限技術領域在產業鏈層面的結構性特征。鑒于現有研究對該問題重視不足,筆者圍繞上述4個重點受限領域,統計技術領域ECCN編碼的第2位,分析中方技術出口受控的具體形式,結果如表3所示。

    由表3可知,第1類材料、化學、微生物及毒素領域,美國以控制材料出口為主要手段限制對華技術出口;第3類電子、第4類計算機兩大領域,美國以控制設備、組件、零件為主要手段限制對華技術出口;第5類通信及信息安全領域,美國以控制技術為主要手段控制對華技術出口??傮w來看,美國為了防止以上4大領域的技術外溢,以控制材料、設備、組件、零件出口為主。事實上,所有的高端元件都與高性能材料有關?;谶@一聯系,美國嚴控制造材料及核心電子元件器的對外供給。中國是全球最大的手機生產國,但由于材料、工藝和設計經驗的匱乏,無法突破高端手機射頻器件的制造。如2018年,美方突然對中興斷供的芯片,即屬于設備、組件、零件。這一行為在當時給中興公司的運營造成了致命打擊。相比之下,針對華為這一具有較強的電子元器件自主創新能力的非上市民企,美國無法在資金或技術供給上扼住其咽喉,故采用貿易戰形式——禁止美國本土運營商與華為合作。

    2.4實體清單對華技術出口管制原因分析

    政治因素是美國進行技術出口管制的主要原因。圍繞上述美國對華技術出口管制嚴密的4個領域,統計整理領域的ECCN的第3-5位編碼,分析中方受限原因,結果如表4所示。

    由表4可知,針對以上4類重點受限領域,美方給出了5個技術出口管制原因。第1類材料、化學、微生物及毒素領域,美國主要出于“核不擴散”理由限制對華技術出口;第3類電子領域,美國主要出于“國家安全”、“核不擴散”、“海外政策”三類理由限制對華技術出口;第4類計算機領域,美國主要以“海外政策”為理由限制對華技術出口;第5類通信及信息安全領域,美國以“海外政策”、“國家安全”為理由控制對華技術出口??傮w來看,美國主要出于“國家安全”、“核不擴散”、“海外政策”等理由控制4大高技術領域的技術外溢。這一結果與美國出臺實體清單的原因——為了維護國家安全和國家利益——高度一致。

    3從實體清單看美國對華技術出口管制的特點

    1999-2017年間,實體清單列入的中國機構數目增長緩慢,但2018年陡增44家,2019年前11個月新增實體數量已達到史無前例的109家。為何美國對華技術出口管制驟然趨近嚴苛呢?根本原因是中美兩國高科技的直接競爭及由此引發的國家貿易政策實時調整。綜合來看,近年來美國對華技術出口管制措施變動頻繁,主要呈現三方面的特點。

    一是美國對華技術出口管制時機敏感化。重要的導火索事件是20155月中國提出“中國制造2025”戰略,亮明了中國在未來10年來成長為世界制造業強國的決心和藍圖。美國政府認為這將打破美國主導的全球產業鏈布局、瓦解美國先進制造業的累積優勢。作為回擊,時任美國總統奧巴馬自2015年年中至2016年底否決了總計約400億美元的中資收購計劃。2017年初就任美國總統后,特朗普下令依據《美國貿易法》“301條款”對中國是否侵犯美國知識產權展開調查,此舉被視為他針對中國采取的第一個直接貿易措施。2018322日,特朗普依據“301調查”結果簽署總統備忘錄,內容直指“中國制造2025”中的重點產業。20184月,美國政府突然宣布對中興通訊禁售敏感產品,禁售時間對標“中國制造2025”戰略。BIS20188月以中國航天科工集團、中國電子科技集團為主要目標、20195月以華為集團為主要目標、10月以新疆地區各級公安局為主要目標大幅增列實體清單。綜上分析,近年來美國政府對華實體清單更新頻繁、技術出口管制政策持續收緊的直接目的在于擾亂“中國制造2025”戰略部署,延遲甚至破壞其中關鍵時點的發生。

    二是美國對華技術出口管制范圍擴大化。一方面,美國調整并擴大對華技術出口管制的技術領域。2018年前,美國對華科技遏制的主戰場是航空航天領域,技術出口比重低于世界平均水平。2018年起,實體名單中添加了大量的電子通訊、信息安全、互聯網等具備廣泛產業化應用前景的高技術機構。20188月,美國政府簽署《2018出口管制改革法案》,增列了14種不屬于《1950年國防產品法》的新興和基礎技術,涵蓋人工智能和機器學習微處理器、先進計算、量子信息和傳感、機器人、增材制造、先進材料等。另一方面,美國深化技術出口管制方式,實現對關鍵技術的閉環保護。一是根據“域外效應”防止受限物項由第三方對華再出口;二是嚴控對外方投資,禁止中方通過收購或投資美國公司來獲得美方的領先技術及知識產權;三是提高中國進口商品關稅,降低中方國際貿易收入和外匯儲備,進而打擊中方對外收購和投資實力。三是美國對華技術出口管制對象龍頭化?!吧淙讼壬漶R,擒賊先擒王”。實體清單中受限機構的分布也體現出這一規律,近年來,該現象愈加明顯。一方面,美方對高技術領域中方龍頭企業進行全面圍剿。中國電子科技集團作為我國電子信息系統領域工程建設、裝備生產、元器件研制的領軍央企,集團公司及旗下多個研究所和下屬機構被列入實體清單。20195月,華為及其68家附屬公司被納入實體清單;同年8月,美方又將46家子公司納入實體清單。另一方面,龍頭機構的關聯方和合作方亦成為美方技術出口管制的對象。如20188月被加入實體名單的蕪湖博微瑞達電子科技有限公司,其主營業務是民用汽車和汽車配件制造,并不屬于敏感技術范圍。然而,該公司是奇瑞科技有限公司與中國電子科技集團38所合資創辦,最終因受投資方背景牽連而被列入實體名單。

    4 中方應對美國技術出口管制的策略

    第二次科技革命發生在高端制造等工業領域,第三次科技革命與信息產業技術生態和知識產權布局緊密相關。我國在第二次科技革命和第三次科技革命中落于人后,使得我國在高端制造等工業領域及信息產業技術生態布局上存在不少薄弱環節。近年來,美國對華科技遏制態勢日益嚴峻,依靠進口關鍵部件和二次創新模式的老辦法難以實現中國科技振興的戰略目標。為了沖破國外科技“鎖喉”的重大危機,必須要采取綜合措施,形成產業發展的合力。

    一是以推動核心技術突破攻關為基礎。美國通過出口管制對我國進行科技遏制,我們必須進一步貫徹習近平總書記關于加強核心技術突破攻關的重要指示,著力在“卡脖子”核心技術攻關方面采取更多舉措。首先,進一步整合國家重點實驗室,盡快組建跨學科、復合型、大體量、集成性攻關的國家實驗室,加強對基礎領域、關鍵核心環節的科技研發。其次,進一步優化產學研合作,整合產業鏈上下游資源,共同設立產業技術創新聯盟、綜合性產業創新中心、新型工業研究院、產業創新聯盟,加強對“工業四基”的突破攻關。第三,進一步推動國家“安可工程”,擴大“首臺套”政策實施范圍,加強對國產化原材料、設備、軟件的采購支持。

    二是以提升企業合規管理為要素。美國技術出口管制制度嚴格,域外效力波及廣泛。如2018年美國政府制裁中興通訊的書面理由是后者向伊朗出口受限物項。企業一旦違反美國出口管制制度,將被追究民事責任、行政責任甚至刑事責任,嚴重者會遭到美國技術封鎖和國際供應鏈隔離,對企業長遠發展產生巨大沖擊。如中興公司、福建晉華被行政處罰后,幾乎陷入破產危機;華為公司孟晚舟則面臨著刑事責任。因此,相關機構應在日常經營中加強出口合規性管理。一方面,企業要向合作的美國企業取經,建立完善的內控制度,加強對境外交易對象及產品的“負面清單”篩查、尤其要做好首次交易對象的背景調查。另一方面,加強合規法務力量建設,做好危機預案工作。同時,企業要拓寬高科技產品、零件供應渠道,提前做好供應鏈應急儲備工作。

    三是以優化競爭情報專題服務為保障。目前,我國政府及企業在應對美國技術出口管制的過程中相對被動、滯后,與缺少對應專題的專業、精準的競爭情報服務有關。當前,中美簽訂了第一階段經貿協議,但中美貿易戰長期化和復雜化的趨勢仍然沒有改變,美國對我國的科技遏制戰略不會改變。因此,需要國家相關部委牽頭,整合有實力的科技情報機構,加強對美國出口清單管制的情報分析和預測。具體包括:全面梳理美國出口管制相關的法律法規,認真研究美國出口管制的決策過程、執法流程、實際案例;實時把握美國出口管制的最新動態、發展趨勢,加強對EAR,特別是實體清單的預警預測;加大對已納入出口管制的設備、材料、技術等方面的情報研究;密切關注日本、俄羅斯、英國、以色列等國家科技創新動態,積極尋找國際供應鏈后備渠道及合作商。

    四是以爭取國外支持與合作為補充。一方面,美國技術出口管制決策中各方利益通常并不完全一致,這為中方爭取和保護自身利益提供了一定游說空間。如20195月,華為公司被列入實體清單,大量美國供應商被禁止與華為開展業務往來。但由于華為92家重要供應商中美國企業占33家、每年在美采購金額高達110億美元。經過這些重量級企業的多方游說,華為先后三次獲得90天的臨時許可。20201月,美國商務部提議將對華為業務來往的“美國最低含量標準”由25%降到10%,繼續遭到國防部和財政部聯合反對。另一方面,要廣泛拓展前沿創新國際合作,加強對美國技術出口管制共性技術的攻關。如在英國、德國、法國、俄羅斯、日本、以色列等地區,依托知名高校院所、企業建設離岸創新中心、共建科技園區與孵化基地、構建常態化科技合作機制、推動人才聯合培養交流、加強重大科研聯合攻關。


    來源:《情報雜志》,網絡首發,2020413


    作者:周磊,楊威,余玲瓏,蘭姍

     
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